Eine Europäische Arbeitslosenversicherung

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Symposium 2014: Eine Europäische Arbeitslosenversicherung

Die Soziale Agenda für die neuen EU-Akteure

Über eine Europäische Arbeitslosenversicherung referieren und diskutieren Dr. Mathias Dolls (Senior Researcher, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim) und Georg Fischer (Direktor Analyse, Evaluierung, Außenbeziehung, Europäische Kommission Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration)

EU
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4.1. Vortrag: Dr. Mathias Dolls

Senior Researcher, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim

Dr. Mathias Dolls stellte in seinem Vortrag zu den Gestaltungsmöglichkeiten und Wirkungen einer Europäischen Arbeitslosenversicherung die Ergebnisse seiner Forschungsarbeit vor. Sein Vortrag bezog sich auf eine durch das Europäische Parlament und die Kommission in Auftrag gegeben Studie, die sich mit den Vor- und Nachteilen einer europäischen Arbeitslosenversicherung als automatischem Stabilisator beschäftigt. (Dolls, Mathias/ Fuest, Clemens/ Neumann, Dirk/ Peichl, Andreas/ Ungerer, Martin (2014): Cost of Non-Europe report - Common unemployment insurance scheme for the euro area. Mannheim: Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Online unter: http://www.zew.de/de/publikationen/7588 (Stand: 25.11.2014)) Dolls sagte, er wolle verdeutlichen, welche wirtschaftlichen Auswirkungen ein wirksamer automatischer Stabilisators haben könne und wie dieser die europäische Konjunkturlage während der Krisenjahre hätte beeinflussen können. Im Fokus stehe dabei die stabilisierende Wirkung auf der europäischen Ebene, die die Mitgliedstaaten über zyklische Schwankungen hinweg absichere.
 
In der Diskussion um das Thema tauche immer wieder die Befürchtung auf, dass ein solches Instrument zu dauerhafter Umverteilung unter den Mitgliedstaaten führe. Es sei deshalb ein wichtiges Kriterium für einen neuen Stabilisator, dass nicht einzelne wirtschaftlich stabilere Länder für die schwächeren Arbeitsmärkte der EU dauerhaft aufkämen, während andere Mitgliedstaaten ausschließlich als Profiteure dastünden. Außerdem ergäben sich Anreizprobleme auf nationaler Ebene. Strukturelle Reformen beispielsweise im Bereich der nationalen Arbeitsmärkte dürften nicht durch die europäische Unterstützung leiden. Auf die nähere Problembeschreibung wolle er später bei den Gestaltungsmöglichkeiten noch genauer eingehen.
 

Gründe für eine Europäische Arbeitslosenversicherung

Die tiefe Krise der letzten Jahre habe deutlich gezeigt, wie überfällig und notwendig eine fiskalische Integration sei. Die bereits existierenden automatischen Stabilisatoren seien nicht mehr wirksam, weshalb die zentralen Akteure nach und nach den Zugang zu den Märkten verloren hätten. Außerdem würden bisherige Mechanismen nicht oder nur unzureichend auf der europäischen Ebene ansetzen. Ein zentraler Stabilisator hingegen könne eine Lösung für das bestehende Kompetenzdurcheinander zwischen der EU und den Nationalstaaten bieten. Der fiskalische Mechanismus ermögliche es, asymmetrische Schocks aufzufangen, wovon jeder Mitgliedstaat profitiere und nicht nur einige wenige.
 


Das Van Rompuy-Papier beschreibe den Fahrplan für die weitere Integration der EU zu einer “echten Wirtschafts- und Währungsunion”. (Van Rompuy, Herman (2012): Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion. Straßburg. Online unter: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/‌de/‌ec/‌134206.pdf (Stand 25.11.2014)) Bereits im Van Rompuy-Papier werde eindeutig ein gemeinsamer Stabilisator gefordert, um die Fiskalkapazität der Währungsunion zu erhöhen und gleichzeitig die Sicherheit gegenüber asymmetrischen Schocks zu vergrößern. Länderspezifische Schocks sollten in diesem Sinn anteilig durch die zentrale Ebene gedämpft und ausgeglichen werden. Die bisher verwendeten ökonomischen Ausgleichmechanismen seien wegen des geringen Ausmaßes an Arbeitskräftemobilität und wegen struktureller Hindernisse für die Preisflexibilität weniger effektiv als in anderen Währungsunionen. Hingegen könne die Dämpfung asymmetrischer Schocks auf zentraler Ebene durch fiskalische Solidarität eine effektive Lösung bieten, da sie über ökonomische Zyklen hinweg reiche und außerdem die ökonomische Belastbarkeit und Ausfall­sicherheit der europäischen Währungsunion verbessere. Die Elemente der fiskalischen Risikoteilung könnten und sollten so gestaltet werden, dass es nicht zu permanenten Transferzahlungen zwischen den Mitgliedstaaten komme. Außerdem dürfe die Risikominderung nicht dazu führen, nationale Anreize für strukturelle Reformen abzuschwächen.
 

Mögliche Charakteristika eines Arbeitslosenversicherungssystems innerhalb der Europäischen Währungsunion (WWU-AV)

Dolls unterschied grundsätzlich zwei Typen einer Europäischen Arbeitslosenversicherung: eine Basisversicherung und die Erweiterungsvariante, die allerdings noch auf vielfältige Weise variiert und kombiniert werden könnten. Die verschiedenen Ansätze unterschieden sich vor allem im Versicherungsumfang. Das europäische Instrument könne nationale Systeme entweder (anteilig) ersetzen oder aber diese ergänzen. Die Basisversicherung garantiere ein Mindestniveau und ersetze dadurch zum Teil die Leistungen der nationalen Arbeitslosenversicherung. Da prinzipiell jeder Mitgliedsstaat das Mindestniveau erweitern könne, lasse dieses System sehr viel Raum für nationalstaatliche Gestaltungsmöglichkeiten. Es obliege also weiterhin den Ländern selbst, wie großzügig der Versicherungsumfang letztendlich sei. Bei der Variante der erweiterten Beihilfe erhöhe die zentrale Ebene die nationalen Leistungen, so wie in den USA praktiziert, wo die Grundversicherung von den Bundesstaaten getragen werde, während die nationale Ebene in anhaltenden Rezessionen ergänzend aktiv sei. Dieses Vorgehen habe man in der jüngsten Wirtschaftskrise be­obachten können, als das Federal Reserve System die in den Bundesstaaten bestehenden Auszahlungszeiträume der Arbeitslosenversicherung deutlich verlängert habe.
 
Auch die Finanzierungsseite lasse viele Variationen zu. Der meistdiskutierte Vorschlag sei sicherlich, die Europäische Arbeitslosenversicherung ähnlich wie ihre nationalen Pendants aus regulären Sozialversicherungsbeiträgen zu bestreiten. Dabei könne entweder für alle Staaten der gleiche Beitrag eingeführt werden, oder die Beitragshöhe könne sich nach den Transferzahlungen innerhalb der einzelnen Staaten richten. Ein solcher Beitrag könne über die Zeit konstant sein, oder sich nach den Transfers der jeweils letzten Periode richten, um flexibel auf wirtschaftliche Entwicklungen zu reagieren (experience rating, Clawback Mechanismen; Die Bezeichnung Clawback bezieht sich auf ein Rückforderungsrecht für bereits geleistete Zahlungen im Falle besonderer Umstände, die vertraglich näher festgelegt werden.).
 
Als letzte Variationsmöglichkeit führte Dolls die Dauer der Zuschusszahlungen an. Eine Möglichkeit bestehe in der permanenten Zahlung von Leistungen aus den europäischen Mitteln, die einen Teil der nationalen Arbeitslosenversicherung dauerhaft ersetzen würden. Auf der anderen Seite könne die europäische Versicherung so ausgestaltet werden, dass sie nur dann einspringe, wenn in den Mitgliedsländern festgelegte Kennziffern überschritten würden (trigger based). Die WWU-AV springe dann nur in extremen ökonomischen Krisen ein.
 
Die Basisversicherung entfalte besonders zeitnah ihre automatisch stabilisierende Wirkung. Ihr Nachteil sei allerdings, dass ihre stabilisierende Wirkung während lang anhaltenden Krisen mit der Zeit schwächer werde. Auf die Basisleistungen der WWU-AV könne jedes nationale System ergänzend aufbauen. Insofern biete dieser Weg besonders großen Spielraum für nationale Modifikationen und er führe nicht per se zu zwischenstaatlicher Umverteilung. Die Zuschüsse richteten sich gezielt auf zyklische Arbeitslosigkeit. Was die Moral-Hazard-Problematik angehe, so trügen die Mitgliedstaaten weiterhin selbst die Kosten für die Langzeitarbeitslosigkeit, so dass Anreize für strukturelle Reformen zur Verringerung der Arbeitslosigkeit unverändert blieben (Der Begriff moral hazard „beschreibt allgemein das Risiko, dass der Abschluss eines Vertrags bzw. die Verabschiedung eines Gesetzes das Verhalten einer Partei insofern beeinflusst, dass diese sich risikofreudiger bzw. konsumfreudiger verhält, als dies ohne einen solchen Kontrakt bzw. ein solches Gesetz der Fall gewesen wäre.“ (Gabler Versicherungslexikon. Online unter: http://www.‌versicherungsmagazin.‌de/Definition/33459/moral-hazard-v.html (Stand: 25.11.2014).). Fraglich sei bei dieser Ausgestaltung, ob für Regierungen der Anreiz groß genug bleibe, eine aktive Arbeitsmarktpolitik zu betreiben. Zudem bestehe die Gefahr von Manipulationen, um die Zahl der jeweiligen nationalen WWU-AV Empfänger zu steigern.
 
Bei der Variante, die europäische Versicherung als Zusatzleistung (extended benefits) auszugestalten, erfolgten die Zahlungen der europäischen Ebene entweder als Ergänzung zu der nationalen Arbeitslosenversicherung oder setzten erst dann ein, wenn die nationalen Zahlungen aufhörten. Der stabilisierende Effekt erfolge dann besonders in anhaltenden Krisen und wirke gegen Langzeitarbeitslosigkeit. Wenn die europäischen Zusatzleistungen aber auch strukturelle Arbeitslosigkeit abdeckten, bestehe ein wesentlich höheres Risiko, dass es zu einer permanenten Umverteilung komme und diverse Moral-Hazard-Probleme entstünden. Die Kosten für Langzeitarbeitslosigkeit würden zum Teil - im schlechtesten Fall vollständig - aus Gemeinschaftsmitteln getragen. Das könnte Anreize für nationale Regierungen schaffen, die eigene Arbeitslosenversicherung zu kürzen, da dann europäische Versicherung schneller eingreife. Auch in dieser Version bestehe die Gefahr einer Manipulation mit dem Ziel, die Zahl der nationalen Empfänger der WWU-AV künstlich in die Höhe zu treiben.
 
Als letzte Variante könne die Versicherung in Form von bedingte Zuschüssen (contingent benefits) gezahlt werden. Ein solcher Zuschuss werde nur dann aktiviert, wenn die Arbeitslosigkeit eine festgelegte Schwelle überschreite. Der stabilisierende Effekt greife in einem solchen System besonders in schweren Krisen. Ob es zu anhaltenden Umverteilungseffekten komme, hänge vor allem von der Höhe der gewählten Aktivierungsschwellen ab. Außerdem komme es darauf an, ob sich die Zahlungen nur auf Kurzzeit- oder auch auf Langzeitarbeitslosigkeit bezögen. Je nach entsprechender Ausgestaltung ergäben sich die bereits vorher beschriebenen Probleme.

Grundannahmen, Messbasis und zentrale Ergebnisse der Simulationsstudie

Dolls stellte ein Simulationsmodell vor, in dem die WWU-AV eine Lohnausfallrate von 50% des bisherigen Brutto-Einkommens decke. Das System sei so konzipiert, dass es über die Gesamtlaufzeit von 2000 bis 2013 auf europäischer Ebene aufkommensneutral sei. Deshalb könne die Simulation auch nur im Nachhinein erfolgen, da Aufkommensneutralität nicht prognostiziert werden könne. Auch wenn das System über den Gesamtzeitraum aufkommensneutral sei, bestehe durchaus die Möglichkeit, dass in einzelnen Jahren ein Defizit angesammelt werde. Das Simulationsmodell könne trotz der zeitlichen Verzögerung zeigen, wie sich die finanzielle Situation in Europa mit einer bestehenden Europäischen Arbeitslosenversicherung entwickelt hätte. Nicht berücksichtigt würden wirtschaftliche Veränderungen, die sich durch die Einführung der Versicherung ergeben hätten. Die Simulation gehe von einer Beitragszahlung in Höhe von 1,6 % der Lohnsteuer aller Erwerbseinkommen aus. Für die WWU-AV Zuschüsse qualifizierten sich alle Arbeitslose, die ein Einkommen in der Vergangenheit nachweisen könnten. Die Auszahlungsdauer betrage bis zu zwölf Monate. Während des gesamten Untersuchungszeitraums habe die Versicherungsleistung auf europäischer Ebene ein durchschnittliches Volumen von 40 Milliarden Euro pro Jahr erreicht.
 


Abbildung 5 stelle den Anteil der Arbeitslosigkeit dar, der durch die Leistungen der Europäischen Arbeitslosenversicherung (WWU-AV bzw. auf englisch EMU-UI) abgedeckt werde. Die Arbeitslosenquote (blau) variiere innerhalb der EU stark über die Zeit, wie die gewählten Beispiele zeigten. Während in Deutschland zu Beginn ein hohes Niveau der Arbeitslosigkeit herrschte, welches allerdings ab 2005 stetig sinke, lasse sich in den anderen drei Ländern ein deutlicher Anstieg ab 2008 als Reaktion auf die Krise konstatieren. Die in orange dargestellte coverage ratio, d.h. der Anteil der Kurzzeit-Arbeitslosen an allen Arbeitslosen und damit der Anteil der Arbeitslosen, die von der europäischen Versicherung abgedeckt würden, visualisiere ein zentrales Problem der Basisversicherung. Während sie zwar kurzzeitig eine stabilisierende Wirkung entfalte, schaffe sie keine Abhilfe bei der Langzeitarbeitslosigkeit. Da die Zahlungen nach 12 Monaten endeten nehme auch die stabilisierende Wirkung in den besonders betroffenen Ländern mit der Zeit immer weiter ab.

Abbildung 6 zeige die durchschnittlichen jährlichen Netto-Transfers (als Anteil am nationalen Bruttoinlandsprodukt) zwischen den einzelnen Euro-Mitgliedstaaten und der Europäischen Arbeitslosenversicherung im Simulationszeitraum 2000-2013. Bei den net contributors überstiegen die nationalen Beitragszahlungen die empfangenen Transfers an die nationalen Arbeitslosen, bei den net recipients verhalte es sich umgekehrt. Über den Simulationszeitraum ergebe sich eine Spanne von -0,5% des Bruttoinlandsproduktes beim größten net recipient Spanien bis zu +0,4% bei den Niederlanden als größtem net contributor. Eines der zentralen Ergebnisse dieser Simulation sei die Feststellung, dass die Mehrzahl der Mitgliedstaaten in manchen Jahren zu den Netto-Beitragszahlern und in anderen Jahren zu den Netto-Empfängern gehört habe (vgl. die jeweilige nationale Min/Max-Spanne). Es habe lediglich fünf Ausnahmen gegeben: Österreich und die Niederlande seinen in der Simulation durchgängig Netto-Beitragszahler und Spanien, Lettland und Frankreich durchgehend Netto-Empfänger gewesen.

Als zentrales Ergebnis hinsichtlich der Stabilisierungswirkung stellte Dolls heraus, dass durch das europäische System im Jahr 2009 eine signifikante Stabilisierung hätte erzielt werden können. Nach der Simulation wären in diesem Jahr in der Eurozone 36% des gesamten Einkommensverlustes durch die europäische Versicherung aufgefangen worden. Möglich würde eine solche Wirkung allerdings nur, wenn das System die Möglichkeit beinhalte, Defizite anzuhäufen. Eine Aufkommensneutralität werde nur über den Gesamtzeitraum erzielt. Nur so könne effektiv auf Schocks reagiert werden, wie Abbildung 7 am Beispiel von fünf Ländern zeige, die alle sehr stark von der Krise betroffen gewesen seien. Allerdings zeige sich hier abermals, wie sehr der stabilisierende Effekt abnehme, je länger die Krise andauere.

Zusammenfassend lasse sich festhalten, dass ein effizientes WWU-AV System bereits mit einem relativ niedrigen Gesamtaufwand von jährlich 49 Milliarden erzielt werden könne. Insgesamt müsse bei der Ausgestaltung des Systems immer zwischen Umverteilung und Stabilisierung abgewogen werden. 

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4.2. Kommentar: Georg Fischer

Direktor Analyse, Evaluierung, Außenbeziehung, Europäische Kommission Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

Georg Fischer sagte, ihm sei in der Diskussion immer wieder aufgefallen, dass die meisten Forschungsbeiträge zu der Thematik entweder von deutschen oder französischen Wissenschaftlern publiziert würden. Das sei ein interessantes Phänomen, offensichtlich sei innerhalb der wissenschaftlichen Gemeinde in diesen beiden größten Ländern der Eurozone ein besonderes Bewusstsein dafür vorhanden, dass die Eurozone dringend so etwas wie einen automatischen Stabilisator benötige. Selbst wenn die Öffentlichkeit dem Thema wesentlich weniger positiv gegenüber stehe.
 
In ihrem Blueprint (European Commission: A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union. Launching a European Debate. COM(2012) 777 final/2.) stelle die Kommission ganz deutlich fest, dass die Eurozone in ihrem gegenwärtigen Design langfristig nicht nachhaltig sei. Die Eurozone müsse ihre Institutionen vertiefen. Nach der Bankenunion, die mittlerweile geschaffen worden sei, sollte ein Finanzinstrument zur Unterstützung von Reformen kommen, das Convergence and Competitiveness Instrument (CCI). Als nächstes solle die Frage der externen Repräsentation gelöst werden und außerdem solle die Bankenunion so weit vertieft werden, dass sie alle Banken einbeziehe. Und in einem späteren Stadium der Entwicklung werde die Eurozone ein wesentlich größeres Budget benötigen als die Europäische Union, und genau in diesem Zusammenhang sah Fischer den Vorschlag der automatischen Stabilisatoren.
 


Für automatische Stabilisatoren gebe es zwei Vorschläge: zum einen die makroökonomische Variante und zum anderen die Modelle, die – wie Dolls in seinem Vortrag vorgestellt habe – im Zusammenhang mit der Arbeitslosigkeit stünden. An der Arbeitslosigkeit anzusetzen sei deshalb naheliegend, weil sie ein äußerst konjunkturreagibler Indikator sei. In Ländern wie Deutschland oder Österreich fungiere die Rentenversicherung bereits sehr stark als automatischer Stabilisator, aber nicht, weil sie wie die Arbeitslosigkeit besonders stark auf die Konjunktur reagiere, sondern weil es schlichtweg so viele Renten gebe. Die stabilisierende Wirkung funktioniere nämlich nicht nur über die Ausgabenseite sondern auch über den Einnahmeausfall. Die Arbeitslosen­versicherung habe sicherlich den Vorteil, dass man mit einem relativ kleinen Teil des Gesamtbudgets eine relativ starke Stabilisierung erzielen könne.
 
Was die Kommission allerdings auch gesagt habe und was in der Debatte oft vergessen werde, sei, dass jeder vertiefende Schritt in Bezug auf die wirtschaftliche Union auch eine weitere Vertiefung der politischen Union erfordere. Genau hier liege der Grund, warum die Debatte zu diesem Thema so kompliziert geworden sei. Es gebe eine große Debatte um die technischen Aspekte. In diesem Punkt seien die Forscher ihrer Zeit jedoch weit voraus, denn die politische Debatte sei bei weitem noch nicht auf einem solchen Stand. So wichtig die Diskussion um technische Fragen auch sei, dürfe nicht vergessen werden, dass die Vertiefung der Union in erster Linie eine politische und keine technische Frage sei. Natürlich mindere das nicht die Bedeutung technischer Lösungen. Diese könnten aber erst dann zum Tragen kommen, wenn die politische Diskussion den gleichen Stand erreicht habe und die Politik bereit sei, die Vorschläge auch tatsächlich umzusetzen. Die Juncker-Kommission wolle weiterhin das bereits angesprochene Van Rompuy-Papier (Van Rompuy, Herman (2012): Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion, 2012/2151(INI). Straßburg. Online unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-////+TA+P7-TA-2012-0430+0+DOC+XML+V0//DE (Stand: 25.11.2014).) schrittweise umsetzen. Aus ersten Äußerungen werde aber bereits deutlich, dass die Arbeit sich vorerst auf die erste Phase - wie beispielsweise das CCI - beziehe. Es sei noch nicht absehbar, wann man sich über diesen Punkt hinausbewege und sich neuen Fragen, wie beispielsweise den automatischen Stabilisatoren, stelle.
 
Als eine interessante Idee, die bereits im Umfeld der neuen Kommission zur Sprache gekommen sei, erachte er die Konvergenz der Wirtschafts-, Fiskal- und Arbeitsmarktpolitik in der Eurozone. Es solle somit nicht mehr nur um die Konvergenz der Outcomes gehen -  sicherlich ein zentraler Zweck der Union -, sondern zunehmend auch um die Konvergenz der Politiken. Die Diskussion gehe damit weg von einer reinen Transferunion und bewege sich auf die politische Union zu.
 
Zum Schluss gab Fischer noch einige technische Kommentare zu den Vorschlägen aus dem Vortrag von Dolls. Die Basisvariante schließe weder explizit aus noch ein, dass einzelne Staaten Nettonutznießer des Systems seien. Da dieser Fall nicht vollkommen auszuschließen sei, werde die Diskussion um Clawback-Mechanismen umso wichtiger. Dolls Ergebnisse zeigten, dass in einigen Staaten, die besonders betroffen seien, die akkumulierten Zahlungen in der Clawback-Variante noch höher seien als in der Basisversion. Es liege bereits in der Natur eines Systems, das der sozialen Sicherung diene, dass es nicht auf einen Zeitraum von 15, sondern eher auf einen von 40 Jahre angelegt sei. Auch wenn man einen funktionierenden Clawback habe, sei es daher ganz normal, wenn es bereits in einer frühen Phase zu einem Ausgleich komme. Deshalb sei auch das Contingent-Modell besonders interessant, weil es besage, dass normalerweise die Arbeitslosenversicherung bei den Mitgliedstaaten verbleibe und nur, wenn sich die Situation dramatisch verschlechtere, die Unterstützung der europäischen Ebene eintrete. Am Fall Frankreich können man exemplarisch sehe, dass sich deutliche Unterschiede ergäben: Während Frankreich in der Basisvariante noch durchgängiger Nutznießer sei, stehe es in der Contingent-Variante überhaupt nicht mehr auf der Seite der Netto-Empfänger. Das sei ein polit­ökonomisch höchst interessantes Ergebnis und verdeutliche die zentrale Herausforderung derartige Systeme festzulegen. Fischer zufolge müsse man sich diesem Aspekt noch verstärkt widmen. Die Arbeitsmarktprobleme in Frankreich seien von einer langfristig strukturellen Natur. Im Gegensatz dazu habe man in den letzten Jahren in vielen anderen Ländern klare Reaktionen auf schwere Krisen und Schocks beobachten können. Wenn ein Trigger eingebaut werde, könne trotz der europäischen Unterstützung die Verantwortung zur Lösung von strukturellen Problemen weiterhin der nationalen Ebene überlassen werden. Die europäische Ebene könne sich dann auf die Reaktion auf Krisensituationen konzentrieren.
 
In Bezug auf das Problem des moral hazard sei es aus seiner Sicht unumgänglich, dass Benchmarks eingebaut würden, die das Funktionieren der Arbeitsmärkte garantierten. Wenn man das Ziel einer politischen Union vor Augen habe, bedürfe es eines solchen Instruments. Man könne am deutschen Beispiel erkennen, dass trotz der großen Umverteilung innerhalb des bundesstaatlichen Gefüges keine große öffentliche Diskussion über diese Frage geführt werde. Das liege vor allem an der Existenz einer einheitlichen Institution, der Bundesagentur für Arbeit, die innerhalb des bestehenden einheitlichen Rechts alle gleich behandle. Trotz der großen Unterschiede rufe die Ausgestaltung keine Debatten hervor. In Belgien hingegen, wo die Arbeitsmarktpolitik auf der regionalen Ebene, die Arbeitslosenversicherung dagegen auf der föderalen Ebene angesiedelt sei, sorge die gleiche Situation ständig für Diskussionen. Die Konvergenz der Arbeitsmarktpolitik sei somit zwar nur ein kleiner Stein im Gesamtgefüge, aber einer, der erheblich dazu beitragen könne, dass man makroökonomische Modelle nicht nur diskutieren, sondern sie auch irgendwann tatsächlich erfolgreich umsetzen könne.


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4.3. Diskussion: Moderation durch Prof. Dr. Hartwig Hummel

Projektleiter Forschungs-Initiative NRW in Europa (FINE), Universität Düsseldorf

In seiner ersten Frage führte Prof. Dr. Gerhard Bosch in Anlehnung an Fischers Kommen-tar aus, dass er der regionalen Ebene eine große Bedeutung beimesse. Wenn man in den deutschen Raumordnungsbericht hinschaue, sehe man, dass die regionale Umverteilung innerhalb Deutschlands größer sei, als es beispielsweise beim Länderfinanzausgleich der Fall sei, doch die öffentlich politisch Debatte konzentriere sich auf letzteren. Nicht thematisiert werde dagegen öffentlich, dass die Sozialversicherungen einer der zentralen Bereiche zur Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland seien. Funktionieren könne das Sozialversicherungssystem nur aufgrund seiner Einheitlichkeit. Wenn diese Kompetenz in der Hand der Länder läge, ginge es um einen Verteilungskampf. Bosch beschrieb Dolls Studie als technisches Modell, mit Grundannahmen über gemeinsame Strukturen, die in der Realität aber keineswegs vorhanden seien. Italien beispielsweise verfüge über gar keine Arbeitslosenversicherung. Ein solches Modell könne nur mit massiven institutionellen Reformen in vielen Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Bosch fragte daher nach Studien zu den regionalen Verteilungswirkungen, was im europäischen Kontext von besonderem politischem Interesse sei. Denn auch in Ländern, die ansonsten zu den Netto-Beitragszahlern gehörten, könne es Regionen geben, die von der neuen Situation profitierten, was politisch höchst interessant sei. Zum anderen frage er sich, bei welcher Variante die institutionellen Hindernisse am größten seien und welches der Modelle somit im Hinblick auf die institutionellen Voraussetzungen überhaupt praktikabel sei.
 


Auch Dolls bewertete die regionale Verteilungswirkung innerhalb der Mitgliedstaaten als einen sehr interessanten Punkt. Er habe allerdings in der durchgeführten Studie keine Berücksichtigung finden können, da der Schwerpunkt auf der zwischenstaatlichen Verteilung liege. Die Gefälle innerhalb eines Landes seien sicherlich ein lohnenswerter Untersuchungsgegen­stand und dort seien sicherlich deutliche Unterschiede zu erwarten. Dolls konnte die Frage nach der institutionellen Praktikabilität einzelner Modelle allerdings nicht so einfach beantworten, denn diese Bewertung müsse er Juristen überlassen. Dazu müsse man sehr viele Dimensionen gleichzeitig berücksichtigen, wie beispielsweise die sehr unterschiedliche Rechtslage. Doch die vorliegenden Ergebnisse seien zunächst einmal ökonomischer Natur und müssten nun mit der juristischen Dimension verknüpft werden.
 
Martin Mojšiž vom Ausschuss der Regionen fragte, wie die Referenten zu der Umsetzung eines bedingungslosen Grundeinkommens im europäischen Rahmen stünden. Er frage sich in Bezug auf das Thema des Symposiums, ob es nicht an der Zeit sei, weiter zu gehen und Verteilungsfragen vor dem Hintergrund der regionalen Unterschiede innerhalb Europas nicht nur unter wirtschaftlichen, sondern auch unter sozialen Aspekten zu klären. Fischer betonte, dass es eine ganze Reihe von Modellen zu automatischen Stabilisatoren gebe, natürlich auch in die Richtung einer Mindestsicherung. Allerdings seien die Stabilisierungswirkungen auf der Einnahmeseite wesentlich ausgeprägter, da die Notwendigkeit für eine Mindestsicherung weniger konjunkturabhängig sei, als die Notwendigkeit, etwas gegen steigende Arbeitslosigkeit zu unternehmen.
 
Stefan Schwertfeger vom Deutschen Caritasverband stellte die Frage, wie das System reagiere, wenn sich alle Mitgliedsländer gleichzeitig in einer Rezession befänden. In seinem Vortrag sei Dolls aufgrund des Betrachtungszeitraums schließlich nur mit Perioden konfrontiert gewesen, in denen sich immer nur einige Mitgliedsländer gleichzeitig im Abschwung befunden hätten. Er fragte, welche Möglichkeiten eine solche Versicherung habe, auf andere Situationen zu reagieren, ob dann eher die Beiträge erhöht oder Schulden aufgenommen würden, und ob nicht eher im Vorhinein etwas für diesen Fall angespart werden solle, um die konjunkturdämpfende Wirkung auf Dauer erhalten zu können. Ein symmetrischer Schock, erklärte Dolls, habe bereits 2009 stattgefunden. Dabei seien die Arbeitslosenzahlen bis auf ganz wenige Ausnahmen in allen Ländern dramatisch angestiegen. Generell solle bei symmetrischen Schocks die Geldpolitik wirken, da zyklische Mechanismen eher bei asymmetrischen Schocks zum Tragen kämen. Schlecht sei es, wenn ein wie auch immer ausgestaltetes System auf einen asymmetrischen Schock mit einer Beitragserhöhung reagiere. Dies ziehe nämlich eine destabilisierende Wirkung nach sich, da man den Haushalt an der Stelle schwäche, an der er noch über Kaufkraft verfüge. Besonders wenn man an der Aufkommensneutralität festhalte, spiele die Schuldenfinanzierung eine wichtige Rolle. Auch wenn in einzelnen Jahren die Stabilität nur durch Schuldenfinanzierung bewahrt werden könne, könne man auf diese Weise die Wirtschaftslage über den Konjunkturzyklus hinweg glätten.
 
Frank Puskarev, Büroleiter von Thomas Händel von der Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke, wollte wissen, ob die Modelle überhaupt die notwendige Aussagekraft hätten, besonders was ihre langfristige Wirkung auf die Verteilungspolitik angehe, wenn die Versicherung als automatischer Stabilisator fungieren solle, die makroökonomische Seite aber bei den Berechnungen vernachlässigt werde. Dolls antwortete, dass die makroökonomischen Wirkungen unter Ökonomen höchst umstritten seien. Technisch gehe es um einen fiskalischen Multiplikator, der Aufschluss darüber gebe, in welchem Ausmaß sich ein zusätzlicher Euro, der in öffentliche Investitionen oder Transfers getätigt werde, in wirtschaftliches Wachstum übersetze. Über diesen Multiplikator gebe es empirische Schätzungen, die von 0,5 bis 2 oder mehr reichten. Wie effektiv die makrostabilisierende Wirkung demnach tatsächlich sei, lasse sich aus wissenschaftlicher Sicht nicht eindeutig beantworten und kaum quantifizieren, besonders wenn es sich um hypothetische und nicht um Ex-post-Berechnungen handle. Je nachdem, an welchen fiskalischen Multiplikator man glaube, bemesse sich die Stärke der stabilisierenden Wirkung. Es gebe aber trotz alledem empirische Evidenz dafür, dass Transfers an Arbeitslose eine stark stabilisierende Wirkung entwickeln könnten. Denn Arbeitslose trügen die empfangenen Leistungen zum großen Teil direkt zurück in den Wirtschaftskreislauf. Deshalb sei eine Europäische Arbeitslosenversicherung auch eine Maßnahme, bei der Transferzahlungen schnell und zielgerichtet auf die Konjunktur wirkten.
 
Nicolaus Kern erinnerte daran, dass die Piratenfraktion Anfang September 2014 einen Antrag in den Landtag von Nordrhein-Westfalen eingebracht habe, mit dem Titel „Solidarität und Stabilität in der Eurozone – Keine Denkverbote bei der europäischen Arbeitslosenversicherung“ (Landtags-Drucksache 16/6672 vom 02.09.2014.). Nach diesem Motto wünsche er sich, dass eine noch offenere Diskussion über das Thema geführt werden könne, auch wenn schon die Thematik für einige sicherlich zu provokant sei. Er interessiere sich auch für andere Vorschläge, wie das bereits angesprochene bedingungslose Grundeinkommen, wolle aber insbesondere die Finanzierungsseite näher beleuchten. Alle vorgestellten Modelle unterstellten die Finanzierung ausschließlich durch das System der Beitragsfinanzierung, bei dem ausschließlich der Faktor Arbeit für die Finanzierung verwendet werde. Für ihn sei es allerdings keineswegs selbstverständlich, dass das Risiko der Arbeitslosigkeit alleine dem Faktor Arbeit aufgebürdet werde, auch der Faktor Kapital müsse mit in die Überlegungen einfließen. Auch die anhaltende Krise sei schließlich maßgeblich von der Kapitalseite verursacht worden. Daher halte er es für eine logische Schlussfolgerung, diesen Faktor auch bei der Finanzierung der Folgen mehr mit einzubinden. Als Instrument eigne sich aus Kerns Sicht dazu die Finanzmarkttransaktionssteuer, die den Rahmen von 55 Milliarden Euro durchaus stemmen könne.
 
Das Basisprinzip einer Versicherung funktioniere laut Dolls, indem in eine Versicherung eingezahlt werde und so ein Link zwischen Einzahlung und Versicherungsleistung entstehe. Er könne kaum bewerten, wie sinnvoll es sei, den direkten Link zwischen Einkommen und Auszahlung, der in vielen Ländern seit langer Zeit gut funktioniere, aufzubrechen. Fischer ergänzte zum Thema Finanztransaktionssteuer, dass deren Erträge bereits hypothetisch von vielen Stellen für alle möglichen Projekte ausgegeben worden seien.
 
Ministerin Schwall-Düren kommentierte, dass es in Deutschland im Allgemeinen und bei den Gewerkschaften im Spezifischen noch eine deutlich spürbare Skepsis gegenüber einer Europäischen Arbeitslosenversicherung gebe. Zum einen werde befürchtet, zu den Netto-Zahlern innerhalb des neuen Systems zu gehören, zum anderen gingen viele von einem Anstieg der Beitragszahlungen aus, der erforderlich werde, um andere schwächere Wirtschaften zu unterstützen. Das Modell der Basisversicherung habe sie so verstanden, dass diese nur über einen begrenzten Zeitraum ausgezahlt werde. Es interessiere sie, ob bei der vorliegenden Forschungsarbeit auch andere Varianten untersucht worden seien, bei der aus den gemeinsamen Mitteln nur ein reduzierter Anteil der Versicherung gezahlt werde, sodass nur ein Teil der Zahlungen umverteilt werde und ein anderer Teil in den einzelnen Volkswirtschaften selbst verbleibe. Beispielsweise könne statt der 50%, die in Dolls Modell vorgeschlagen würden, auch 40% übernommen werden. Damit werde der Transferumfang reduziert und es hänge noch stärker von den Mitgliedstaaten selbst ab, inwieweit sie diese Leistungen aufstockten, wenn sie sich bereit erklärten, überhaupt an einer solchen Versicherung teilzunehmen. Es sei durchaus vorstellbar, dass einige Mitgliedstaaten ihre Teilnahme komplett verweigerten. Diese Staaten dürften dementsprechend auch keine Leistungen empfangen. Vielleicht könne durch eine derartige Reduzierung die Akzeptanz für das System gesteigert und die Furcht vor einer Transferunion abgemindert werden.
 
Dolls erläuterte, dass er und seine Kollegen viele verschiedene Designvarianten durchgerechnet hätten. Dabei seien die meisten der berücksichtigten Parameter verändert worden, unter anderem auch der Aspekt der Generosität. Eine der Varianten enthalte eine Deckelung der Summe, die maximal von einem Land bezahlt werden könne. Beispielsweise könne eine solche Grenze bei 50% des Medianeinkommens liegen. Genauso veränderbar sei die Lohnersatzrate, welche in einer weiteren Modellberechnung von 50% auf 35% gesenkt worden sei. All diese Veränderungen seien zusätzlich kombinierbar, wodurch die Umverteilungswirkung gesenkt werde. Je geringer der Leistungsumfang einer Europäischen Arbeitslosenversicherung sei, desto weniger Zahlungen flössen zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des Systems. Für das Verständnis der Modelle sei wichtig, dass sich das Modell ausschließlich auf die Europäische Arbeitslosenversicherung beziehe und keinerlei Aussagen zu den nationalen Versicherungen und Ergänzungen treffe. Es sei ganz klar eine politische Frage, auf welches gemeinsame Maß an Leistungen man sich einige und inwieweit einzelne Länder diese Grundleistungen aufstockten. Schon heute sehe die Absicherung im Falle einer Arbeitslosigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich aus. Durch die Einführung einer Basisversicherung auf europäischer Ebene gehe diese Heterogenität nicht verloren, sondern könne durch die nationalen Ergänzungen der Basisversicherung weiterbestehen. Die Studie könne lediglich Aussagen über first round effects treffen, das heißt, wie die Effekte einer Europäischen Arbeitslosenversicherung aussähen. Keine Aussagen mache sie über die unterschiedlichen politischen Reaktionen, die auf eine Einführung folgten.
 

Navigation

 

  1. Einführung
    Grußwort Ministerin Schwall-Düren
  2. Reaktionen der EU auf die Jugendarbeitslosigkeit
    Vortrag: Prof. Dr. Gerhard Bosch
    Kommentar: Leonie Martin
    Diskussion: Moderation durch Prof. Dr. Hartwig Hummel
  3. Sozialindikatoren im Europäischen Semester
    Vortrag: Dr. Sonja Bekker
    Kommentar: Dr. Torsten Müller
    Diskussion: Moderation durch Jun.-Prof. Dr. Eva Heidbreder
  4. Eine Europäische Arbeitslosenversicherung
    Vortrag: Dr. Mathias Dolls
    Kommentar: Georg Fischer
    Diskussion: Moderation durch Prof. Dr. Hartwig Hummel
  5. Paneldiskussion: Die Soziale Agenda für die neuen EU-Akteure
    Moderation: Jun.-Prof. Dr. Eva Heidbreder

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